Алматы. 20 декабря. КазТАГ – Владимир Радионов. Отчет о борьбе с коррупцией в Казахстане, подготовленный Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в рамках Стамбульского плана действий по борьбе против коррупции в сентябре текущего года, показал, что национальная антикоррупционная политика по ряду моментов, мягко говоря, не соответствует стандартам ОЭСР. Здесь – и независимость судебных и антикоррупционных органов от политической составляющей, и нежелание госслужащих отчитываться о своих доходах, и наличие уголовного преследования за общественные антикоррупционные высказывания.
Эксперт сети ОЭСР по борьбе с коррупцией для стран Восточной Европы и Центральной Азии Дмитрий Котляр называет предпринимаемые РК усилия полумерами, не образующими полноценный комплекс борьбы с коррупцией.
- Дмитрий, скажите, чего, на Ваш взгляд, не хватает казахстанской национальной антикоррупционной политике в концептуальном плане?
- Хочу отметить, что сентябрьский отчет – четвертый составленный ОЭСР в рамках Стамбульского плана действий. И в нем отмечается, что есть прогресс по многим направлениям. Принимаются новые законы – это и новая редакция закона «О противодействии коррупции», и «О доступе к информации», также ведется реформа государственной службы.
Но часто это оказывается полумерами. В частности, законы не соответствуют международным стандартам, есть данные, что они не всегда применяются должным образом, неэффективно используются те инструменты, которые есть. То есть у Казахстана очень много антикоррупционных инструментов и положений, но не всегда они полноценно используются.
- Какова основная причина невыполнения рекомендаций в рамках Стамбульского плана действий?
- Все зависит от рекомендаций. Так, есть рекомендации по судебной власти, по самому антикоррупционному органу – обеспечить их независимость. Есть рекомендации в части декриминализации клеветы и устранения уголовных санкций за выражение мнений, за проведение журналистских расследований. Понятное дело, что это – политическая составляющая, и как раз политической воли исполнить эти рекомендации в полной мере у вас нет.
Хотя и тут мы видим, что есть определенные подвижки. Так, по судебной реформе в 2011 и 2014 годах, когда составлялись подобные сентябрьскому отчеты, вообще ничего не происходило. Сейчас же очень медленно, но началось движение в правильном направлении (создан Высший судебный совет), но проблемы остаются.
К тому же есть ряд технических моментов. Например, реформа госслужбы может занять несколько лет, но она начата, и наличие большого временного промежутка для ее реализации - объективный момент.
- Ваши личные ощущения – насколько «густ», если можно так сказать, коррупционный фон в РК?
- По международным исследованиям, что я видел, по Глобальному барометру коррупции, составляемому Transparency International, около 30% населения имели коррупционную практику. В последние годы эта доля уменьшилась на 10%. Но и 20% - это очень высокий показатель, и можно говорить, что коррупционный уровень в стране высок.
Как и в других странах, основные коррупционные действия происходят, когда граждане сталкиваются с госорганами при предоставлении им административных услуг: полиция, сфера образования, здравоохранения, получение справок. Другими словами – бытовая коррупция, которую побороть чаще сложнее всего. Мы понимаем, что есть какие-то улучшения, такие как оптимизация получения госуслуг, перевод их в электронную форму, сокращается контакт между государством и гражданином, но проблема в целом не решается, и бытовая коррупция широко распространена.
Также высок уровень коррупции в такой сфере, как госзакупки, особенно что касается закупок в нацкомпаниях, нацхолдингах и других подобных квазигосударственных учреждениях. Поскольку там меньше всего контроля, поскольку эти компании самостоятельно регулируют процедуры, там и объемы коррупции намного больше, чем бытовая коррупция, если мы говорим о размере денег, которые были украдены.
- Несмотря на введение, скажем, электронных торгов по госзакупкам, коррупции в этой сфере меньше не становится. Почему?
- На самом деле электронные торги касаются небольшой части госзакупок, очень много госзакупок осуществляются неконкурентными методами. Если раньше более 50% видов госзакупок не регулировались соответствующим законодательством, то сейчас они включены в закон, но отнесены к закупкам из одного источника. И здесь очень легко осуществлять коррупционные действия, поскольку нет конкуренции, нет взаимного контроля, нет прозрачности. Если внедрять прогрессивные методы электронных торгов, но при этом искусственно сузить конкурентную сферу госзакупок, это не приведет к снижению коррупции в сфере.
Главное – увеличивать количество конкурентных закупок, убирать, к примеру, ограничение по иностранному участию. Ведь если формально этого запрета нет, то на деле для принятия участия иностранным компаниям нужно иметь электронную цифровую подпись, следовательно, необходимо открывать филиал, зарегистрированный в РК. Так получается, что для крупных иностранных компаний нет большой заинтересованности регистрировать компанию только для того, чтобы участвовать в конкурсе. Они еще не знают, победят или нет, но уже необходимо тратить ресурсы. И такое положение – в интересах нацкомпаний и ответственных государственных лиц, поскольку оно сужает конкуренцию и позволяет совершать коррупционные действия бесконтрольно.
А ведь закупки квазигосударственного сектора по объему сравнимы с госбюджетом. И там необходимо специальное регулирование, может быть, отдельный закон, который требовал бы публиковать информацию и придавал процессу прозрачность. Пока этот, в частности, вопрос не будет решен, коррупция в сфере госзакупок будет процветать.
- Может показаться, что в Казахстане довольно много коррупционеров оказываются уличенными в своих деяниях и садятся на скамью подсудимых – от поселковых акимов до экс-премьер-министров. Большое количество таковых – это есть положительный результат антикоррупционной стратегии РК? Или ОЭСР ожидает иных результатов ее реализации?
- Большое количество задержанных и осужденных чиновников – это то позитивное, что можно отметить. Была рекомендация в предыдущих раундах отчета: реальным показателем борьбы с коррупцией является не принятие большого количества законов, а количество уголовных преследований и санкций за совершенные деяния. Эта тенденция очень позитивна, и мы отмечаем это в отчете. Особенно то, что привлекаются к ответственности не только госслужащие низового звена, но и уровня замминистров, министров и даже премьер-министра. Это дает правильный сигнал, что коррупция наказуема, что является важной составляющей антикоррупционной системы. Есть часть, касающаяся предотвращения, и есть часть, касающаяся наказания. Если одна из частей не будет работать, то и система не будет эффективна. Упор, который был сделан на преследование, дал свои плоды.
Но тем не менее, надо смотреть, насколько эти меры избирательны, насколько это является общим подходом, существует ли здесь какая-то политическая составляющая. В том же квазигосударственном секторе, который очень политически зависим, мы не видим существенных уголовных преследований, и это вызывает вопросы. Преследование коррупционеров должно быть системной практикой, не вызванной политическими целями, и действенной.
- У вас в отчете ставится под сомнение независимость казахстанских судебных органов, Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции и Национального бюро по противодействию коррупции. А как в ОЭСР понимают независимость этих структур и что Казахстану необходимо сделать в этом направлении?
- Независимость имеет много аспектов. В частности, это институциональная независимость, это то, кем эти органы создаются, кто назначает и может уволить руководство, то, каким образом происходит набор персонала, кто финансирует орган. По всем этим моментам есть замечания касательно и судей, и агентства, и нацбюро.
Например, что касается нацбюро: если оно входит во состав Агентства по делам госслужбы и подчиняется исполнительному органу – это проблема. Также сильно политическое влияние на назначение руководителя нацбюро.
Что касается Агентства по делам госслужбы и противодействию коррупции, за последние несколько лет оно претерпело ряд трансформаций в министерство и обратно, что не может положительным образом сказываться на независимости. Аттестация госслужащих выходит за рамки обычной деятельности – это разовая акция, которая может преследовать политические цели и подрывает независимость, поскольку не обеспечивает стабильной службы, не обеспечивает гарантии неувольнения.
По судьям остается вопрос формирования высшего совета судей президентом и парламентом – это влияние политических органов на процесс формирования судейского корпуса, на их деятельность и дисциплинарную ответственность. Также сильно влияние на судей прокуроров – это видно по минимальному количеству оправдательных приговоров. Кроме того, у прокуроров остаются полномочия по изъятию дел и проверке законности приговоров, что противоречит демократическим стандартам, принципу разделения ветвей власти и ограничивает независимость власти судебной.
Решить данный комплекс проблем сразу очень сложно. Но это необходимо, потому что без независимой судебной власти не будет действенной борьбы с коррупцией, так как окончательное решение принимается в судах.
- В отчете несколько раз упоминается термин «добропорядочность» - госслужащих, судей, прокуроров. В Казахстане же руководители различных рангов увязывают добропорядочность своих подчиненных только с уровнем зарплаты: мол, как можно уберечь его от искушения «взять» при зарплате 70-90 тыс. тенге… Есть ли иные способы привития добропорядочности? Можно ли «сломать» образ чиновника: коррумпированного, но при этом уважаемого и социально успешного?
- Достойная зарплата – весомое условие для обеспечения добропорядочности чиновника, но далеко не единственное. Для успешной борьбы с коррупцией, и я уже не раз это упоминал, необходима система мер, две большие составляющие которой - превенция и наказание.
Так вот, превенция – это и высокая зарплата в том числе, чтобы ограничить стимулы к коррупционным практикам. Если, понятное дело, зарплата очень низкая и ее не хватает, чтобы обеспечить свои потребности и потребности семьи, но при этом есть возможность получить взятку или украсть, то риск будет очень высок. Если же зарплата будет достойная, но у чиновника будет возможность получить еще несколько раз такую же зарплату за счет противоправных деяний, то она не будет действовать. Я сейчас говорю о действенном контроле: при достойной зарплате и контроле баланс интересов может склониться в другую сторону, высокий риск быть наказанным возобладает над теми соблазнами, которые есть.
Однако, когда государство проводит антикоррупционные реформы и акцент делается на наказание (яркий пример – Китай, где наказание вплоть до смертной казни), а коррупция остается, становится понятным, что одним наказанием проблему решить невозможно, должна быть система мер. И в эту систему включается не только размер зарплаты, это и наличие этических кодексов, иных мягких инструментов – обучение госслужащих, стимулирование различными способами, действенная система оценки, которая ставит продвижение служащего в зависимость от того, как он работает, когда есть четкие показатели его эффективности.
- Еще одно наше «родимое пятно» - казахстанские чиновники неохотно идут на обнародование своих доходов, каждый раз придумывают какую-то новую причину, чтобы не делать этого. С чем это связано? Насколько такое поведение не соответствует стандартам ОЭСР?
- Информирование общества о доходах, имуществе и тратах чиновников – это очень сильный антикоррупционный инструмент. Если госслужащий знает, что вся его финансовая ситуация и членов его семьи является открытой для контроля со стороны компетентных органов и общественности, то он понимает, что риск быть пойманным очень высок. И если есть другие инструменты – высокая зарплата и действенные санкции, то высок шанс, что он будет добропорядочным.
Мы всем странам рекомендуем внедрять декларирование госслужащими не только доходов, включая подарки, гонорары, выигрыши в лотерею, что часто может использоваться для скрытия коррупционной ренты, но и расходов и трат, не облагаемых налогом. К тому же эта информация должна быть открытой – это является устоявшимся международным стандартом.
То же самое мы рекомендуем и Казахстану, но тут, к сожалению, прогресса нет, мы видим, что каждый раз дата ввода в действие системы декларирования откладывается, придумываются новые причины. Но понятно, что главная причина – это политическое нежелание, потому что технически это давно можно было сделать. И это – хороший показатель того, насколько искренна борьба с коррупцией, потому что одним только этим инструментом на ситуацию можно было существенно повлиять. Никому не хочется узаконивать этот контроль - и вовсе не потому, что это не очень удобно и якобы является вмешательством в личную жизнь. Скорее всего, есть что скрывать, что не все имущество можно объяснить приобретением на законные доходы. И легче эту информацию не публиковать.
Хотя нам сообщили, что многие высшие чиновники добровольно публикуют свои налоговые декларации, и это – хорошая тенденция, она ведет к пониманию того, что такая информация общественно важна, и общественная ответственность преобладает над интересами защиты личной жизни.
- Кстати, контроль общественности, вовлечение гражданского общества в антикоррупционную политику – насколько этот аспект развит в Казахстане?
- Этот аспект действительно не развит, и этому есть причины. В Казахстане на законодательном уровне крайне ограничена деятельность медиа, общественных организаций: очень много видов ответственности за разглашение различных данных, за критику, за клевету и т.д. Получается, государство дает сигнал, что если вы активно будете расследовать, сообщать о коррупции публично, то будете привлечены к ответственности.
Понятно, что это сдерживает активность граждан, НПО, СМИ – таким образом общественный контроль нивелируется, пресекается серьезными санкциями, которые, кстати сказать, у вас применяются на практике. Мы это отмечаем в отчете: если государство будет использовать ресурс гражданского общества, только тогда можно выявить все коррупционные деяния. Одним словом, в этом вопросе нужно коренным образом менять политику государства.
- Спасибо за интервью!
Справка КазТАГ: Стамбульский план действий по борьбе против коррупции (СПД) – субрегиональная программа взаимной оценки, которая была начата ОЭСР в 2003 году. СПД поддерживает антикоррупционные реформы в Азербайджане, Армении, Грузии, Казахстане, Кыргызстане, Монголии, Таджикистане, Узбекистане и Украине с помощью обзоров и непрерывного мониторинга усилий стран по реализации рекомендаций в поддержку выполнения Конвенции ООН против коррупции.
Источник фото: из архива Д. Котляра